1885'te Trabzon'da doğdu. İlk ve orta öğrenimini Trabzon İbtidai Mektebi ve Rüştiyesinde tamamladıktan sonra İstanbul-Mercan İdadisinden mezun oldu. Mülkiye Mektebini 1908'de bitirdi. Divan-ı Muhasebatta (Sayıştay) devlet hizmetine girdi.1909'da öğrenim için Fransa'ya gönderildi. Kasım 1912'de Paris Siyasal Bilgiler Okulu Diplomasî Şubesinden mezun olarak yurda döndü, eski görevinde çalışmaya başladı. Nisan 1915'te Maliye Nezareti Varidat Umum Müdürlüğü Temettü Vergisi Temyiz Komisyonu 1'inci Mümeyyizliğine atandı. Ekim 1916'da Eskişehir Bölge İktisat Müdürü oldu. 4 Eylül 1918'de Mülkiye Mektebi İktisat Öğretmenliğini üstlendi. İstanbul Mebusan Meclisinin son döneminde Milletvekili seçilerek dağılmasına kadar görev yaptı.

28 Ocak 1921'de TBMM'nin I. Döneminde Trabzon Milletvekili seçilerek Meclise girdi. 19 Mayıs 1921'de Maliye Vekili oldu, 22 Nisan 1922'de istifa suretiyle görevden ayrıldı. 11 Mayıs 1922'de İktisat Vekilliğine seçildi.

II. Dönem seçimlerinde tekrar Trabzon'dan Milletvekili seçildi.. 24 Eylül'de İktisat Vekilliğine atandı. 30 Ekim 1923'te kurulan ilk Cumhuriyet Kabinesinde İktisat Vekilliğini korudu. 6 Mart 1924'te II. İsmet Paşa Kabinesinde Ticaret Vekilliğine getirildi. 3 mart 1925'te III. İsmet Paşa kabinesinde Maliye Vekilliğine atandı. 13 Temmuz 1926'da görevinden istifa suretiyle çekildi. 1 Kasım 1926'da TBMM Başkan Vekilliğine seçildi. Bu görevini III. ve IV. Dönemlerde de korudu.

V. Dönemde yeniden Trabzon Milletvekili seçilerek 1 Mart 1935'te yeniden Başkan Vekili oldu. 1 Kasım 1935'te Başkan Vekilliğinden ayrıldı. 24 Ekim 1936'da İstanbul'dan Ankara'ya nakledilen Siyasal Bilgiler Okulu Umumî İktisat Profesörlüğünü üstlendi.

VI, VII, ve VIII. Dönemlerde de Trabzon'dan Milletvekili seçilerek 13 Eylül 1944'te II. SARAÇOĞLU kabinesinde Dışişleri Bakanlığına getirildi. Recep PEKER Kabinesinde de aynı görevi korudu. 9 Eylül 1947'de Kabinenin istifasıyla görevi son buldu.

10 Eylül 1947'de Başbakanlığa atandı. 10 Haziran 1948'de II. Kabinesini kurdu, 9 Ocak 1949'da Başbakanlıktan çekildi. Mecliste CHP Grup Başkanı olarak yasama görevini sürdürdü. IX. Dönemde son olarak Trabzon'dan milletvekili seçildi, 1954 seçimleriyle politikadan çekildi.

29 Temmuz 1960'ta İstanbul'da vefat etti, Zincirlikuyu Mezarlığında toprağa verildi.